| 石家庄市国有资产经营与投资管理体制改革初探 |
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| 2006-05-03 11:11 文章来源：河北遵化商务之窗 |
| 文章类型：摘编 内容分类：其它 |
一、石家庄市国有资产经营与投资主要特点
随着市场经济体制的建立和不断完善，石家庄市深化国有资产经营与投资管理体制改革步伐也在逐步加快。截至2004年底，全市原有国有企业1161家，累计完成国有企业改革1017家，改制面为88％，今年1—7月份，全市又有53家国有企业完成改制，其中市属11家，县（市）区属42家，使国有企业改制达到1070家，占全市国有企业原有数的92.2％，到2005年年底，还将有一大批企业完成改制任务，市属国有大中型企业可实现股权融资12亿元，初步完成市属国有独资大集团股权多元化改革，实现国有中小企业国有资本全部退出。综观我市国有资产经营与投资管理体制改革的实践，力度大、层次深、突破多，触及和革除的多是二十多年来改革的难点与禁区，改革不仅涉及到国有经济的“退”，公用事业、文化产业等敏感领域都成为非公有制经济可以进入的行业，还着眼于“留”和“进”，做大做强，培育具有竞争力的股份制大型企业集团，主要表现出以下特点：
(1)以政府职能分离为导向。通过国有间接持股，法人直接持股的产权结构模式，将政府作为社会管理者的职能、政府对国有企业的行政管理职能和国有资产的运营职能分别与国有资产所有者的职能、国有资产的运作职能、企业的具体生产经营职能分开，探索建立具有符合我市特点的三权分离平衡制约机制。
(2)以国有资产经营与投资为核心。由市国资委代表政府对相应国有资产直接行使资产收益、重大决策、选择经营者等投资者的权益，具体从事国有资产产权经营和资本运作，一般不直接从事企业的生产经营活动，其股权以国有独资、国有独资多股、国有多元与非国有多元等多种，但目前总的看，大多数为国有属于绝对控股，这种架构，初步塑造国有资产运营主体，成为保证政企分开的“隔离带”。
（3）以模拟市场化运作为主要模式。按市场化原则进行独立的资本营运，模拟市场化运作的管理模式，排除了行政性干预和国有资本传统体制的制度性障碍，使得国有资产与民营资产、外商资产的联合营运可以在市场化的原则下顺利进行，有效促进国有资产保值增值机制的形成。
石家庄市在创新国有资产经营与投资体制方面，距离十六大提出的改革要求还有较大差距。一是国有产权多元化程度不高。大多都是国有独资或国有绝对控股，法人治理结构没有形成有效的制衡，国有资本的拉动和控制能力相对较弱，国有股“一股独大”现象仍比较普遍，占改制企业总资产的比重达到71.9%。二是投资主体机构定位不清。专施国有资产经营与投资管理体制资产经营公司机构比较虚化，虽然进行了一些有益探索，但目前职能主要侧重于纯管理。三是资产经营与投资效果不理想。主要原因是对控股一级企业的负责人没有完全的自主任免权，部分监事会等流于形，投资过于分散，资本市场利用率低，企业融资渠道有待拓宽。五是国有与非国有资本的市场互动不够。如促进非公有资本投资垄断行业和公用事业等领域的相关政策法规不够完善，非政策性壁垒多，“非禁即入”的政策没有很好落到实处，大型企业和垄断行业已成为我市下一个时期国有资产经营与投资改革的“主攻堡垒”。
二、充分认识建立国有资产经营与投资管理体制的意义
今年是改革攻坚关键年，中央、国务院一再强调，要抓住当前有利时机，把改革放到突出位置，用更大的力量推进经济体制改革，围绕国有企业改革这一经济体制改革的中心环节，中央下发的一系列有关文件，明确了新的攻坚阶段的任务和目标，做出了重要安排和部署。为落实中央精神，以改革促发展，探索国有资产经营与投资管理体制改革，是未来我市搭建运行中基本经济制度与微观经济的运行载体的关键性环节，是市场机制与宏观调控相结合的具体体现，是推动建立现代企业制度重要着力点，是实现国有资本有效利用的长期性制度保障。
实现国有经济由内循环向外循环的转变。从石家庄市级层面上看，建立和完善国有资产经营与投资体制，可加速实现国有经济内部单一循环向外部多元循环的转变。一是促进所有制结构和谐发展。探索和建立国有资产经营与投资管理体制，是巩固和发展公有经济与鼓励、支持和引导非公有制经济的有机结合，在把我市国有资产做大、做强的同时，为鼓励、支持和引导非国有经济提供了一种行之有经济手段。二是适应市场运行机制的内在需要。国有资产经营与投资管理体制是国有资产管理体系中制度和组织安排中关键内容，从产权基础上进行多元化改造，构造能够适应这个市场经济环境的运行载体。一方面具体体现市级层面 “国家所有，分级产权”原则，通过系列制度安排、组织机构安排，完成国有经济内部多元化的构造，具体落实国有资产的出资人主体，形成在一个主体内部完成从单一到多元的构造，另一方面稳步推进国有经济外部多元化，促进非国有经济主体在国有经济战略性调整中不断壮大发展，外部多元化所涵盖的内容无法简单的用私有化或民营化的提法来表述，它是与内部多元化相对应的而又交叉渗透的过程，相互影响、相互推动的结果。
体现宏观调控与市场机制相结合。未来几年，随着京津冀都市圈建设规划的制定和实施、加速推进城市化进程、石家庄内陆港的建设和运营，深化此项改革，将为宏观调控提供一种全新的、重要的手段。可充分发挥我市国有经济的“领跑”作用，围绕改造提升冶金、建材、化工等传统原材料工业和医药、纺织、食品和专用设备制造业等优势产业，增强企业活力和竞争力，加强市场对国有资源配置的基础性作用，有利于体制转轨、产业结构升级和经济快速发展。
从制度层面上促进政府职能转变。此项改革，制度设计的出发点，是针对现有政府对国有资产直接管理部门进行从组织到职能的全新调整和设计，以国有资产经营与投资管理体制为中间环节，继续深化产权改革，保护国有产权利益不受侵蚀，明确国有出资人主体责任，改善公司治理结构，促进国有资产的保值增值，完成“政资分开、资企合一”，最终实现“政企分开”。
三、石家庄市国有资产经营与投资管理体制改革基本思路
国发〔２００５〕９号《国务院关于２００５年深化经济体制改革的意见》明确指出：加快国有经济布局和结构的战略性调整，完善国有资本有进有退、合理流动机制，促进国、有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域；加快国有大型企业规范的公司制改革力度，推进国有企业投资主体多元化。
按照这一精神，我市国有资产经营与投资体制改革的基本思路是：落实科学的发展观,扎实推进国有资产经营与投资体制改革，以企业增效、国有资产增值，减持国有股、减少国企冗员，分离企业办社会职能、分流企业富余人员为主线，继续推进国有产权流动重组，大力发展混合所有制经济，重点鼓励传统优势行业的重要骨干企业和高新技术企业，加强与国内外战略投资者合作，建立战略联盟，提高市场开拓能力和综合竞争力。增强省会城市“一线”地区的经济辐射和带动作用，加快实现国有布局领域实现由资源密集型产业向技术、资金密集型产业过渡，鼓励交通、供水、供气、电信、电力等基础产业和公用事业领域加快对民间资本和外资的开放，创造适度竞争局面。加快疏通国有资本退出、进入及民资、外资进入通道，促进产权流动重组。创新机制，以全面、实践、可持续的国有资源的有效利用出发来谋发展、促发展，建立科学的业绩考核与资产经营预算制度，做大做强国有资本。
改革的理论脉络主要围绕三条原则展开：一是坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开。将政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，维护所有者权益，真正实现国有资产管理权利、义务和责任的统一。二是坚持所有权与经营权分离。以多种方式将实现两权分离，获得更高的投资收益，鼓励经营者自主地组织生产经营活动，并对出资人承担保值增值的责任，充分发挥市场经济规则在更广泛的领域内的基本功能。三是坚持责任与权利相统一。责任与权利相对称，国有资产经营与投资机构应该拥有作为出资人的全部权利，彻底行使股东权利。
四、国有资产经营与投资管理体制改革的主要任务
（一）落实资本管理理念。从体制与制度上彻底清除各种潜礁明障，系统清理各种领域各种有形和无形壁垒，使相关行业领域也成为“真正开放”的市场，管理理念上更加侧重按照市场规律进行资本价值形态交易。一要“有进”。作为省会城市，石家庄市具有较好的城市环境建设，具有较多的社会公共产品需求，市级国有资产重点将掌握供水、供电、供气等城市命脉行业的绝对控制权，向真正需要其行使国有经济职能的领域集中，支撑实现全省首善地区的目标要求与中心城市综合服务功能。二要“有退”。规范有序退出一般竞争性行业，力争通过招商引资、招标拍卖等方式，国有资本完全退出中小企业，同时也应看到，未来强劲消费需求而带动的巨大消费市场，也为一些有市场竞争力的国有企业提供了再进入的发展空间，应主动搭建资产的股份化产权退出和将来再进入的便捷通道，努力构造与运作相互制衡的产权结构，奠定现代企业制度建设的真正基础，规范企业运作，通过资本运营参股控股公司，实现对社会资本和我市中小企业的控制、渗透。三要“有留”。高新技术产业在石家庄市的国民经济中将占有越来越重要的地位，，特别是石家庄国家新医药产业基地已获批准，国有资本将极大地提高石家庄对于医药行业人才、技术和资金等先进生产要素的集聚力，国有经济在这些领域中的先导作用和带动作用将促进经济增长，不断重组、不断优化国有资本的配置，为打造石家庄“中国药都”和提升石家庄城市形象作出应有的贡献。
（二）以国有资本有效利用为中心目标。推动石家庄市国有经济集聚和重点发展的行业主要集中在城市公用基础设施、以生物医药为代表的高新技术产业、以石油化工为代表的传统产业、以内陆港为代表的现代物流业等领域，鼓励国有经济继续发展主要是现代农业、旅游业、房地产业和钢铁工业等行业领域，进行国有资本经营性行业主要是食品加工和制造、纺织、化工、工艺品制造、商品批发零售、进出口贸易、传统建材制造等行业，以上这些行业基本上虽然为完全竞争性的行业，在这些行业中，国有资本的目的不是为了保持控制力，而是要追求利润最大化。经营与投资完全以财务效益为准则，短期目标是国有资本保值增殖，从长期看主要是集中关注我市国有资本的使用效率。一是加快完善国有资本收益预算制度。我市收益管理长期弱化状态对建立有效的国有资产营运体系十分不利，使国有经济布局战略性调整工作难以顺利开展，许多方面形成“退而不出，进而无力”的局面。二是实施国有资本有利效利用绩效评价重要指标。国有资本有效利用绩效评价重要指标要与经营者业绩和收入挂钩，建立在这个机制基础上的国有资产经营与投资，特别是有效提高其增殖能力。
（三）抓紧完善出资人管理制度。近期工作重点应以产权为纽带，解决所有者的虚位，完成以产权为纽带的出资人角色的转变，完善向企业派董事的办法具体在企业内部落实国有产权代表人，原则上形成“政资企”“三层架构”与“管人、管事、管资产”“三位一体”体制，“实位”国有出资人代表制度，明确对国有资产负责的责任人。防止“内部人”控制，规范的治理机制，建立国有资产经营与投资管理体制明确法人财产权，控制健全董事会制度，建立科学规范的治理机制，让专业化管理机构、直接承受强大市场竞争压力的的委托管理人，去识别值得投资的领域和企业，用这道“防火墙”来割断政府的政务对资本运作的干扰。充分调动出资人代表和经营者的积极性，必须对出资人代表和经营者实施保值增殖的考核奖惩。
（四）构建优势企业集团。针对我市国有企业多年存在的债务负担沉重、资源配置不合理，对社会资本持有者和战略投资者缺乏吸引力的实际情况，根据国家政策的要求，着力推进债务重组、资产重组、企业重组，重组新的企业尽量按规范的股份公司制设立，重点抓好东方热电、燃气集团、供水总公司、公交公司等大型国有企业的产权多元化改革。积极运用国家优惠政策，努力化解企业历史遗留的债务死结，率先组建起我市优势企业集团。对实施股份制改造的若干家企业根据产业链发展的需要进行重组，形成新的股份制公司。鼓励和支持与各级各地国有企业整合，实现国有优势企业低成本扩张，并在新的合资项目中组建股份制企业。
五、政策建议
1．建立和完善国有资产管理经营机构。做好国有资产经营公司的组建工作，进一步健全和完善国有独资控股公司法人治理结构，探索采取授权的国有资产经营公司、国有控股公司的形式，实现国有资产的优化配置和保值增值。资产经营公司不能简单地成为政府的政策工具，而应办成真正的企业，以盈利为主要目标，把原承担的行政和行业管理职能进行剥离，把控股公司真正办成国家授权经营国有资产的单位。
2．实行分类、多元化管理模式。围绕把石家庄市建成全国著名的“药都”、重要的纺织工业基地、华北重要商埠、北方特色农业区，并形成以电子、通讯和新材料为特色的高新技术产业群和生物制药产业群，借鉴省内外国有资产管理的经验，国有资产经营与投资管理需要集中关注市属大型国有企业，集中追求资本的有效使用，采取政府间接管理的方式，引入市场竞争机制，将每个国有企业的战略规划和经营的权力和责任集中在该企业的董事会和管理层。
3．全面实行年度经营业绩责任制和任期经营业绩考核责任制。进一步完善市属企业经营业绩考核办法，推行经营业绩考核制度，稳定年度经营业绩基本指标。全面实施任期经营业绩考核制度，实现年度经营业绩考核与任期经营业绩考核的有机结合，规范和完善市属企业负责人收入分配制度，深化收入分配制度改革，形成个人收入与其岗位责任、贡献和企业效益密切挂钩、与劳动力市场价位相衔接、收入分配能增能减的分配调控机制。
4．加快建立国有资本经营预算制度。十六届三中全会明确提出要建立国有资本经营预算制度。抓紧建立具有我市特点的国有资本经营预算制度的基本框架，以国有资产出资人身分依法取得国有资产经营收入、安排国有资产经营支出的专门预算，以追求经济效益最大化为主要目标，在所出资企业范围组织实施，随着资本经营预算制度的逐步到位，使之成为调整国有经济布局和产业导向的重要工具。
5、加强出资人监管工作机制建设。加强监管的基础性工作。认真抓好新一轮市属企业清产核资工作，彻底摸清家底、锁定经营者资产责任；形成严密高效、环环相扣的企业负责人监管机制，努力建立健全责权利相统一、体现企业家人力资本价值、激励和约束相对称的国企负责人监管制度体系；加强对企业经营过程、行为的监管，特别是坚持产权转让全部实行依法进场公开挂牌交易的原则，规范和落实国有产权进场交易制度。
6、加快股份制改革和建立现代企业制度步伐。加快推进市属国有大型企业股份制改革，按照建立现代企业制度的要求，健全公司治理结构，在建立健全董事会方面迈出重要步伐，要逐步形成出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的符合现代企业制度要求的公司治理结构，扩大公开招聘高级经营管理者的范围，提高公开选聘经营管理者的层次，探索党管干部原则与市场化选聘经营管理者相结合的有效方式。
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